劳务用工管理不规范，现场管理混乱；参与施工的有关人员安全技术培训流于形式，有的甚至不培训就上岗，这是国务院安委会办公室对杭州地铁塌陷事故通报中指出的施工管理的两个主要问题。据报道，发生事故后，有关单位对杭州地铁事故现场的实际施工人员的情况并不了解，以致于一度对事故中确切的伤亡人数也难以确定。虽然这些问题存在、发生于基础设施工程施工现场，但从管理角度讨论，与主管部门对劳务用工疏于管理有直接的关系。国务院安委会的通报的事故原因还明确指出“地方政府有关部门监管不力”，这也包括对劳务分包的监管不力，这也是造成这一重大事故的重要原因。就劳务分包而言，建设部第124号令《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》虽然规定劳务分包合同应当在主管部门备案，但实际操作中由于层层转包、挂靠施工、包工头承揽施工的现象比较普遍，对于此类不合法的分包行为，总包或分包单位往往不去备案，使得这些非法的劳务分包游离在管理层监管之外，造成一些没有上岗资格、未经培训的工人在施工生产第一线从事施工，工程质量、施工安全都存在相当大的隐患。据了解，在杭州，主管部门对劳务分包合同是要求备案的，但其管理是不到位的。事故发生后，杭州市政府要求相关单位的法定代表人赶到现场处理有关问题，一共来了21人。如果劳务分包是规范的，一个施工现场怎么可能涉及到那么多单位和那么多的法定代表人呢？
上海市政协委员、建纬律师事务所律师朱树英在他的提案中指出，从吸取教训的角度来讨论，上海的建设主管部门对施工劳务分包的管理也是值得检讨的。上海市建筑业管理办公室2006年8月1日出台了《关于改进本市建设工程合同登记备案工作的通知》虽明确劳务分包合同要由总包单位负责备案，但在实际操作中有的总包单位办理了备案，有的则不备案。这样，主管部门对施工现场的用工实际情况并不全面掌控，针对施工现场用工的政府管理而言，该备案而不备案或者备案管理不严，会使劳务分包处于放任自流的状态，万一施工现场发生事故，同样也会出现杭州地铁事故那样对伤亡人员说不清楚的情况。
我国建筑业改革引起管理层和劳务层相分离，资质较高的总承包企业主要实施项目管理，一般都不再保留劳务队伍，这就是施工过程中存在着大量的工程分包和劳务分包的体制和机制原因。对于工程分包，我国法律有明确的严格的规定，法律对转包和四种违法分包行为明确规定予以禁止，转包和违法分包的双方对因此造成的损失包括安全或质量事故都要承担连带责任。但对于劳务分包，虽然建设部《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》（第124号令）有相应规定，但该规定仅是规章，尚未上升到法律法规的层面，且该规定没有关于应当备案而不办理备案的处罚规定。我国建设行政主管部门依法对建设工程承发包方式的管理主要是实行生效前的备案。法律规定：必须公开招标的未经招投标、未备案或经招投标中标却未备案的合同不能作为结算工程价款的根据，因此，建设行政管理的合同备案，对于事先控制、规范工程承发包是一种有效的管理手段。现在的管理现状是，由于法律对劳务合同并无明确规定，主管部门在加强对建设工程的承发包合同的备案管理的同时，却疏于对劳务分包合同的备案管理。据悉，虽然杭州市对劳务合同需要备案但管理措施不力，审查不严。在上海也有同样的情况，主管部门对承发包合同和工程分包合同备案的要求比较严格，但对施工现场普遍发生的劳务分包的备案要求则较为宽松，主管部门对劳务合同也就处于一种事先控制不严、管理不力的状态。
问题的关键在于：2005年1月1日起施行的最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷适用法律若干问题的解释》对劳务分包作了一条明确的规定，该解释第7条规定：“具有劳务作业法定资质的承包人与总承包人、分包人签订的劳务分包合同，当事人以转包建设工程违反法律规定为由请求确认无效的，不予支持。”自此，司法实践已确认劳务分包不是转包而是一种合法的分包方式，法律也给以保护。这一规定弥补了立法的疏漏但也给政府主管部门提出了新的管理课题和新的要求。因为，在施工现场提供劳务的人员，因其是否合法会分为劳务合同用工和实际施工人两种情况。按最高院的上述规定，构成劳务分包是有法定条件的，条件有二：首先，劳务分包合同的承包人必须是一个企业并具有劳务作业的法定资质；其次，当事人之间签订的必须是劳务分包合同。不具备这二个法定条件则就不是劳务分包合同，打工者或者因为在没有相应的劳务作业的法定资质的包工头掌管下打工，或者在挂靠、转包、违法分包的前提下打工，都会沦为实际施工人。因此，如果主管部门对劳务合同不严格管理，不通过事先的合同备案来管控这二个法定条件，就不能有效控制非法用工，更谈不上加强劳务合同的管理。
上海市目前有大量地铁工程正同步展开施工，且更多的基础设施项目也将投入建设，为防范重大工程事故发生，应当吸取杭州地铁事故的教训，加强施工现场尤其是基础设施施工现场的劳务管理，实施全面有效的劳务分包合同备案制度。为此建议：
一、尽快制订《上海市建筑施工劳务合同管理办法》，在具体管理办法出台之前，可先采取主管部门下达紧急通知方式开始严格执行劳务合同备案制度
目前上海施工现场的劳务合同的管理还不严、不力，主要原因是国家层面尚未制订相应的法律制度。2006年8月1日，上海市建筑业管理办公室下发《关于改进本市建设工程合同登记备案工作的通知》，该通知规定劳务分包合同也在备案范围内，但该通知没有劳务分包合同不备案的责任规定。目前，中央政府已作决策加大基础设施投资拉动内需，本市也已出台加大基础设施投资的一系列政策以应对金融海啸对我国造成的负面影响，在重大项目陆续上马的关键时刻，如何确保安全施工应是摆在管理层面前的重要课题。建议市政府分管市长专题组织研讨，从杭州地铁事故中吸取现场用工混乱的教训并采取实际行天博动，有效预防重大工程尤其是政府投资的基础设施工程的安全事故。具体建议：上海市政府尽快制定有针对性的施工劳务合同的专门管理办法；如能作此决策，在相应制度出台之前，拟由建设主管部门先以紧急通知方式下达各有关单位开始执行。
二、落实具体管理部门的管理职能，充实有关部门的工作人员，尽快制订并明确劳务分包合同备案操作的实施细则和具体要求
施工现场的劳务分包合同数量繁多，整个施工全过程都会不断发生劳务用工。一旦实施劳务分包合同的备案制度，相关部门会增加大量的工作，因此建议在明确管理部门的相应管理职能的同时，要尽快制订配套的实施细则，对劳务分包合同备案的申报主体、审查范围，尤其是用工人数、人员来源、相应工种的个人执业资格及其上岗培训记录等要有明确的要求。此项制度还应与预防拖欠民工工资的监督、检查相结合，把设定民工工资保证金制度与劳务合同备案制度相结合，把预防拖欠民工工资的政府监督切实落到实处。同时，要调整、充实备案部门的人力，预防出现工作量过大而人手不够造成的疏于审查和管理的情况。
三、国家建设部和工商行政管理局已发布有《建设工程施工劳务分包合同示范文本》，应组织有关施工企业尤其是劳务企业的针对性培训，严格贯彻、执行劳务分包合同示范文本制度，预防出现以劳务分包为名行工程分包之实的违法行为
工程分包和劳务分包的根本区别是资质要求和合同对象以及承包范围不同。建设部对工程分包和劳务分包的资质要求有不同的规定，从承包范围来区分，工程分包一般是包工又包料，而劳务分包是只包工不包料。由于两者的资质规定和法律责任不一样，在实践中还常常出现当事人在签订合同时以劳务分包为名行工程分包之实的情况。对此，国家建设部和工商行政管理局早在2003年11月就出台了《建设工程施工劳务分包合同示范文本》，该示范文本的设计主要考虑了劳务企业的资质和以人工计酬两大要素，故只要使用了该示范文本就能确定其劳务分包的属性。但在操作实践中由于对劳务分包合同示范文本的宣传不够，造成该文本使用不普遍，许多从事劳务分包的相关人员也不甚了解。因此建议主管部门加强对劳务分包合同的普及宣传，对有关企业的有关管理人员作有针对性的培训，尤其要通过合同备案扩大该文本的宣传和普及，使劳务分包合同示范文本能够严格彻执行，以有效规范施工劳务分包市场。
四、承担劳务分包合同备案的管理部门要抓紧组织对有关管理人员的专业培训，使之能够明显审查工程分包合同和劳务分包合同的区别，有效提高备案审查的效率和水平
政府主管部门对劳务分包合同的备案只能要求进行形式审查，但从形式审查的实际效果来看，负责备案的管理人员应当能够从形式上严格要求使用国家推荐的示范文本，能够从形式上划清工程分包和劳务分包的区别，应当能够熟练掌握劳务分包合同的两个法定条件，应当能够发现以劳务分包为名的工程分包，否则备案就失去了意义。而要从形式上分清两者的区别并不容易，劳务分包合同备案的管理人员应十分熟悉工程分包合同和劳务分包合同以及两者的的区别。为此建议有关方面加强对政府主管部门负责劳务分包合同备案的工作人员的专业培训，提高其专业水平，尤其是能够掌握司法实践中劳务分包合同纠纷的形成、原因以及各种表现形式，使劳务分包合同备案能够有的放矢，真正起到防患于未然的作用。
五、主管部门应加强对劳务用工的过程检查，随时发现问题，及时通报，限时整改
杭州地铁塌陷事故的一个重要的教训是有关单位对事故发生前的预兆不重视，对劳务用工中存在的人员没有经验、未经培训就已上岗等问题，理应在过程中发现而未能及时发现，理应纠正而没有及时予以整改和纠正，以至于发生重大事故后才被发现。因此从管理角度分析，要在过程中随时发现问题并及时整改，而不要等问题成为事故才事后总结教训，唯一的办法是加强管理中的过程检查。建设行政主管部门要制定相关管理要求，并会同劳动监察机关对劳务分包合同的签订情况、备案情况、实际履行情况进行定期或不定期的联合检查，检查的内容包括工地上的操作工人是否与劳务单位签订有劳动合同？劳务单位与工程总承包单位、分包单位是否签订了劳务分包合同？劳务费用的支付和标准是否违反上海相关规定？劳动合同是否已经备案？备案的内容是否与现场检查的实际情况一致？现场操作工人是否具备该工种上岗资格？有无相关资格证书或上岗证书？证书是否真实有效等等。对检查中发现的问题应及时通报批评，限时整改，逾期不改应给予处罚。
过程检查应成为劳务分包政府管理的一项重要制度，因为只有过程检查才能及时发现问题，只有及时发现问题才能采取有效措施，才能避免因劳务分包监管不力而引发重大事故。
