随着我国法治建设不断完善，保障农民工权益在近二十年来已取得明显进展，尤其是《保障农民工工资支付条例》等文件的出台，促进了我国建筑市场的进一步规范，但拖欠农民工工资仍是我国建筑工程领域的顽疾之一。
实践中存在发包人并不拖欠承包人工程款，是承包人将工程款挪做他用，导致承包人雇佣的农民工以承包方拖欠其工资为由，围堵工地、直接找发包人讨要工资，甚至采取、围堵政府机关的方式逼迫发包人支付款项。而发包人时常会迫于形势和政府压力，不得不先行代为垫付工人工资，以息事宁人。除此之外，实践中甚至有承包人为达到向发包人多报、多领工程款的目的，明里暗里组织、煽动农民工围堵、闹事的情况。
因此，发包人通常未雨绸缪，在劳务分包合同中约定罚款条款，一旦承包人拖欠农民工工资引发闹事，发包人就取得对承包人罚款处理的权利，即通过约定“闹事罚款”的条款来约束劳务承包人。
但是，劳务分包合同中的“闹事罚款”条款真的有效吗？发包人又该如何拟定“闹事罚款”的条款，才能切实维护自己的合法权益，有效约束到承包人？
通过对法院认为“闹事罚款”条款无效的判例进行研究，笔者发现法院认为相关条款无效主要有两大因素：一，公序良俗，即限制农民工权利；二，该条款约定的处罚方式或惩罚措施为“罚款”而非违约金。对于限制农民工权利而言，笔者认为重点在于“闹事罚款”条款的适用条件。
司法实践中，存在法院直接因公序良俗或民法典第三条规定认定“闹事罚款”或“违约金”条款无效的情形[1]，如延边金阳劳务分包有限公司与吉林延边天宇建筑装饰有限责任公司、张海龙等建设工程分包合同纠纷一案（2021）吉24民终120号：
一审吉林省龙井市人民法院认为：工人信访违约金411万元问题。根据《民法总则》第三条之规定，公民、法人的合法民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。农民工是否系农民工处分、维护自身民事权益的方式，虽天宇公司与金阳公司对工人行为进行了约定，但双方以合同约定限制、剥夺工人或投诉的权利，违反法律规定，故上述约定无效，天宇装饰公司要求金阳公司赔偿工人信访违约金411万元的诉讼请求，本院不予支持。
二审吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院认为：关于工人信访违约金问题。天宇装饰公司与金阳公司之间系建设工程分包合同关系，双方履行施工合同的过程中，将农民工信访作为违约事项进行约定，有违建设施工合同的本义，一审未予支持并无不妥。
笔者认为，首先，根据合同相对性原则，农民工并不是合同的当事人，不受劳务分包合同的约束，农民工所享有的各种权利（包括权利）并不会因分包合同中的“闹事罚款”条款而受到任何限制或变相限制。其次，劳务分包合同中约定“闹事罚款”条款的目的是为了约束分包企业的相关行为，避免因分包企业的相关行为导致分包企业农民工“闹事”而发包人或业主造成不利影响和损失，其目的并不在于限制或变相限制分包企业所雇佣的民工的权利。综上所述，笔者认为实践中，、法院直接认为因公序良俗或民法典第三条规定认定“闹事罚款”或“违约金”条款无效是不恰当的。
江苏南通六建集团福辰劳务有限公司与上海博洲建筑工程有限公司、李清建设工程分包合同纠纷一案（2008）浦民一（民）初字第4647号
博洲建筑做为发包人，将浦东新区新里城两栋楼房的劳务作业发包给福辰劳务施工。双方除签订《劳务分包合同》外，还签订《治安、消防、廉洁、承包责任书》，其中约定：“单位从业人员200名，现在新里城项目工作，愿遵守治安管理规定，在任何情况下，不得有民工，如有发生，每次罚款5,000元。”
后福辰劳务章某等农民工因瓦工劳务费结算事宜，多次到浦东新区政府、安监站等单位，后政府出面协调，由博洲建筑先行代福辰劳务向章某支付工人工资61万余元。
博洲建筑代付后，以超付为由向福辰劳务起诉追偿，除要求返还多付的工程款548,000元以及工程返工及整改损失外，还要求福辰劳务支付十次煽动、指使民工闹事的罚款50000元。
上海市浦东新区人民法院认为：是公民行使自己申诉权的一种方式，福辰公司与博洲公司将事宜与罚款相联系，变相限制公民的权利，该约定显属无效，故对于博洲公司要求福辰公司承担50,000元罚款的诉讼请求，当予驳回。
笔者同意浦东新区法院的观点，“闹事罚款”条款的目的是为了约束分包企业的相关行为，避免因分包企业的相关行为导致分包企业农民工“闹事”而发包人或业主造成不利影响和损失。并非基于发包人的强势地位逼迫承包人承担过多的合同义务，变相限制公民的权利，若在合同签订时直接约定“任何情况下不得，否则罚款”，存在相应条款被法院认定无效的法律风险。
根据《行政处罚法》的规定，“罚款”属于一种行政处罚，应当由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”，即《行政处罚法》意义上的“罚款”应当由具有行政处罚权的行政机关向行政相对人作出，罚款处罚的双方当事人之间并非处于平等地位，而对作为处于平等地位的发包方和承包方来讲，任何一方均不能对另一方行使此项罚款行政处罚权。根据笔者的检索，也存在法院认为发包人无权对承包人进行罚款而认定“闹事罚款”条款无效的情形。
实际上，在司法实践中，法院通常将施工合同中所约定的“罚款”条款视同违约责任条款。例如《北京市高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第37条规定：“施工合同约定对承包人违约行为处以“罚款”的条款的性质如何认定?建设工程施工合同约定承包人存在工期迟延、质量缺陷、转包或违法分包等违约行为，发包人可对承包人处以罚款的，该约定可以视为当事人在合同中约定的违约金条款，应依据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条的规定予以处理。”《深圳市中级人民法院关于建设工程合同若干问题的指导意见》第34条也规定：“建设工程合同对工期、质量、违法分包或非法转包等的罚款约定，视为违约条款，合同虽约定可直接从工程款中抵扣，但罚款未经承包人同意的，抵扣行为无效。”因此“闹事罚款”条款实际为发承包双方约定的“违约金”条款，审判实践中，不应当因为合同中约定“罚款”二字即认为条款无效。
在笔者参与的一起仲裁案件中，发包人的仲裁请求为判令承包人退还多支付的工程价款，实际上就是发包人认为承包人存在违反合同中约定的“违约金”条款的情形，要求其将相应罚款退还，因此“闹事罚款”条款或者说“违约金”条款的效力如何，就成了该案审理的重中之重。
在2019年签订劳务合同后，因承包人的项目经理经常带领农民工前往发包人总部讨要工程款，发承包双方协商一致后签订补充协议一，其中约定“乙方承诺如甲方按时审核进度、按时支付工程款的情况下，乙方如有去政府部门或去集团公司需在乙方工程款中一次性扣除人民币二十万元整，如因此给甲方造成的损失及不利后果则由乙方全部承担责任。”但在后续的履行过程中，仍发生项目经理带领农民工前往发包人总部、甚至是围堵政府机关的情形，在政府机关对发包人作出处罚后，发承包双方签订补充协议二，其中约定“在甲方完成本项目结算前，保证不再以任何理由到工务署、政府机关提出任何与本项目相关的诉求或投诉，更不得有等恶劣事件，否则，每发生一次按合同约定加倍处罚，并承担相应的法律责任。”
在该案中有关违约金的条款并非是在分包合同签订时就直接约定“不得，否则（每次）罚款X元”。且补充协议一中约定违约金的适用条件为“如甲方按时审核进度、按时支付工程款的情况下，乙方不得，否则罚款”，即罚款的前提条件为发包人按时审核进度、按时支付工程款的情况下，承包人及其工人仍进行，希望通过等方式超付工程款或其他情况，并非“在任何情况下，不得，否则罚款”。补充协议二中虽约定“在甲方完成本项目结算前，不再以任何理由到工务署、政府机关提出任何与本项目相关的诉求或投诉，更不得有等恶劣事件，否则罚款”，但该条款是在等待建设单位（工务署）对项目进行结算审计，且发包人已经向承包人支付全部进度款的情况下基于双方真实意思表示签订的，并非发包人依据强势地位胁迫深华建设签订的，因此在该案中，笔者认为补充协议一、二中的违约金条款均有效。
1、在约定处罚条款时，尽量避免使用“罚款”字眼，而改用“违约金”、“违约责任”。即在合同条款表述上，发包人不要动辄在合同里用“罚款”来约束承包人，以避免承包人对“罚款”的效力提出异议。取而代之应当用“违约金”、“违约责任”的表述，以具体的违约金额、比例或计算方式，制约承包人拖欠农民工工资所需承担的违约责任。
2、注意签订相关条款的时间以及适用条件。即在约定违约金条款时，应当避免“任何情况下不得，否则罚款”、“发生即罚款5000元”、“到政府投诉一次罚款5000元”的表述，尽量明确罚款的前提，如约定“甲方按时支付工程款的情况下，乙方不得，否则罚款。”
[1]判例详见：西藏自治区市中级人民法院（2018）藏01民终165号、天津市第一中级人民法院（2017）津01民终3202号、安徽省合肥市中级人民法院（2017）皖01民终2750号、阿克陶县人民法院（2019）新3022民初253号等。
